Polemik Budaya Keselamatan

Istilah budaya keselamatan (safety culture) lahir dari kalangan praktisi International Atomic Energy Agency (IAEA) pada 1986 pasca bencana yang menimpa pembangkit listrik tenaga nuklir Chernobyl di Ukraina -Uni Soviet ketika itu. Bencana di Chernobyl terjadi karena reaktor nuklir no.4 meledak akibat adanya lonjakan energi ketika dilakukan pengujian tanggap darurat sistem pendingin inti utama.

Beberapa bulan setelah kejadian, tim investigasi khusus yang dibentuk IAEA -International Nuclear Safety Group (INSAG)- menerbitkan laporan INSAG 1 yang membahas penyebab kecelakaan. Laporan INSAG 1 disusun berdasarkan data dan analisis yang disediakan oleh Uni Soviet dikarenakan pada masa itu, ada kebijakan ‘tirai besi’ Soviet yang membatasi akses pihak Barat.

Laporan INSAG 1 menitikberatkan kegagalan pada kesalahan (error) dan pelanggaran (violation) yang dilakukan operator. Terjadinya kesalahan dan pelanggaran itu dilaporkan akibat kurangnya pengetahuan, pengalaman, dan pelatihan. Tidak memadainya budaya keselamatan juga mendapatkan sorotan di laporan itu, namun dibatasi lingkupnya pada tingkat instalasi (plant) dan operator yang menonaktifkan sistem keselamatan ketika proses pengetesan.

Valerie Legasov, Deputi Direktur Institut Tenaga Atom Kurchatov dari Uni Soviet, yang juga anggota kunci tim investigasi Chernobyl, mengalami tekanan dan stres berat imbas sensor pemerintah sehingga membatasi data yang dapat ia sampaikan. Pada akhirnya, Legasov memberanikan diri bersuara dan menyalahkan peran pemerintah pada kejadian Chernobyl.

Pada 1988, Legasov melakukan bunuh diri dengan cara menggantungkan leher di tangga apartemennya di Moskow. Dalam sebuah rekaman, ia menyebut Chernobyl sebagai akumulasi dari semua kesalahan pengelolaan ekonomi nasional selama beberapa dekade.

Di 1992, INSAG mengamini pernyataan Legasov, mereka mengaku telah terpedaya Uni Soviet. Ketika ‘tirai besi’ akhirnya runtuh dan pengaruh komunisme mulai memudar di Eropa timur dan tengah, INSAG merilis laporan INSAG 7, disebutkan di sana bahwa “Uni Soviet menyalahkan budaya yang ada di instalasi (plant), dan laporan pertama kami terlalu berfokus pada hal itu. Saat ini, kami menyalahkan budaya sampai ke tingkat atas -desain, operasional, dan organisasi pemerintah- yang mengatur regulasi pembangkit nuklir ketika itu.

Topik budaya keselamatan mulai menarik perhatian para akademisi atau peneliti keselamatan di tahun 2000-an ketika Jurnal Work and Stress dan Jurnal Safety Science menerbitkan edisi khusus dengan topik budaya keselamatan. Penelitian ilmiah mengenai budaya keselamatan menghasilkan bermacam variasi konsep dan model budaya keselamatan. Konsep itu bervariasi mulai dari penelitian deskriptif melalui konstruksi sosial sampai ke model normatif yang membahas dimensi budaya atau iklim keselamatan yang ideal. Pada artikel kali ini, kita akan membahas beberapa polemik atau perdebatan terkait budaya keselamatan.

Pertama, definisi yang ambigu

Beberapa ahli menduga bahwa dengan menggunakan istilah ‘budaya keselamatan’, INSAG menghindari diri dari menuduh Soviet secara langsung/terbuka. Sebab menyalahkan budaya keselamatan yang tidak memadai sama seperti menyalahkan manusia (human error). Kesimpulan yang sama itu -kesalahan manusia di tingkat individu dan kurangnya budaya keselamatan di tingkat sistem secara keseluruhan- mampu menghentikan penyelidikan lebih lanjut dengan memberikan label atau istilah yang sebetulnya tidak begitu dipahami.

Ketika menentukan definisi budaya keselamatan, ditemukan fakta yang menarik bahwa hanya 8 dari 27 penelitian (30%) tentang budaya keselamatan memberikan definisi jelas tentang budaya keselamatan (Henriqson, Schuler, van Winsen, dan Dekker, 2014). Temuan serupa juga menyatakan bahwa dari 229 artikel ilmiah yang membicarakan mengenai konsep budaya keselamatan, hanya 41% yang mencantumkan definisi formal mengenai budaya keselamatan (Bye, Aalberg, dan Røyrvik, 2020).

Fakta tersebut jelas mengganggu karena jika tidak bisa didefinisikannya dengan jelas, kita tidak akan bisa mengetahui apakah hal itu bisa diukur/diteliti; atau ketika mendiskusikannya, apakah bisa ditentukan hal itu memiliki makna/urgensi untuk didiskusikan; atau ditentukan apakah keberadaan ataupun ketidakberadaannya akan mampu memberikan prediksi atas suatu hasil akhir (outcome).

Bahkan ketika didefinisikan, ada variasi yang sangat luas dalam penjabarannya, sehingga ada kemungkinan kalau para peneliti tidak sedang mendiskusikan obyek yang sama. Kita ambil contoh dua pengertian budaya keselamatan. Hudson mendefinisikan budaya keselamatan sebagai cara terbaik ketika melakukan pekerjaan di tempat kerja (safety culture is the best way we do things around here), sedang Cox dan Flin menyebut budaya keselamatan sebagai produk dari nilai-nilai individu dan kelompok, sikap, persepsi, kompetensi, pola perilaku yang menentukan komitmen, gaya, dan kemampuan pengelolaan keselamatan perusahaan (The safety culture of an organisation is the product of individual and group values, attitudes, perceptions, competencies, and patterns of behaviour that determine the commitment to, and the style and proficiency of, an organisation’s safety management).

Kedua pengertian di atas menunjukkan jauhnya perbedaan, ruang lingkup, dan ambisi yang dituliskan kedua peneliti. Salah satu masalah ketika hendak mendefinisikan budaya adalah banyak aspek non fisik yang terlibat semisal: praktik/kebiasaan, ritual, simbol, hubungan informal, asumsi dasar, normal, sikap, kepercayaan, nilai, dst.

Guldenmund (2000) pernah melakukan tinjauan literatur terhadap penelitian yang mengambil topik budaya dan iklim keselamatan. Ia menemukan ada tujuh definisi budaya keselamatan dan sebelas definisi iklim keselamatan yang berbeda diajukan oleh para peneliti.

Beragamnya pengertian dalam mendefinisikan budaya keselamatan sering membingungkan praktisi Keselamatan Kesehata Kerja (K3). Tak heran jika banyak praktisi K3 yang tidak mampu membedakan antara konsep budaya keselamatan (safety culture) dengan konsep iklim keselamatan (safety climate) yang dipergunakan untuk memberikan penilaian angka/skor.

Kedua, sudut pandang fungsionalis vs interpretatif

Secara sederhana, ada dua kutub dalam mempelajari budaya keselamatan: pendekatan fungsionalis dan pendekatan interpretatif. Pendekatan pertama didukung oleh cabang keilmuan dari disipllin sosial psikologi, ilmu manajemen, dan teknik (engineering). Metode yang biasanya dipakai berorientasi kuantitatif menggunakan data berupa angka, termasuk menggunakan formulir survei/kuisioner yang beragam dan analisis data multivariat menggunakan banyak variabel.

Pendekatan fungsionalis mendefinisikan dan berusaha mengukur budaya sebagai sesuatu yang dimiliki oleh organisasi. Menurut pendekatan ini, meskipun kompleks dan bersifat multidimensional, budaya dapat diukur. Dengan mengukur tingkat atau nilai budaya, mereka meyakini hal itu akan dapat membantu manajemen dalam merumuskan strategi dan rencana kerja untuk melakukan perubahan dan merekayasa (memodifikasi atau meningkatkan) budaya yang ada.

Logika penganut fungsionalis beranggapan bahwa ada hubungan sebab akibat antara perilaku, keyakinan (belief), dan nilai-nilai (values). Nilai dipandang sebagai inti dari sebuah sistem budaya, yang kemudian akan mendorong keyakinan orang-orang di dalam organisasi, untuk selanjutnya menentukan bagaima perilaku/tingkah laku mereka. Sehingga, dipercaya bahwa organisasi harus menginternalisasi keselamatan ke dalam nilai dan kepercayaan pekerja agar dapat membentuk perilaku selamat.

Fungsionalis menganut pendapat ilmuan di awal abad 20-an yang meyakini bahwa budaya sebagai sesuatu yang lengkap, harmonis, dan tidak berubah sepanjang masa. Padahal, ilmuan budaya saat ini menyadari bahwa budaya itu tidaklah konstan, seragam, atau sama di dalam tiap tim dalam organisasi, ada perubahan, pergeseran, perbedaan, dan konflik nilai, keyakinan, norma budaya bahkan di dalam lingkungan organisasi yang nampak stabil sekalipun.

Pendekatan ini memiliki kritik bahwa apa yang dilihat penganut fungsionalis sebetulnya bukanlah budaya, tapi pengukuran perilaku dan sikap, menanyakan tentang keyakinan dan persepsi, membagikan ceramah-ceramah, resep generik manajerial, dan panduan kebijakan yang sebetulnya tidak banyak berpengaruh terhadap pekerjaan yang dilakukan pekerja lapangan.

Sementara itu, pandangan interpretatif mengusung perspektif yang berbeda. Pendekatan ini disokong oleh cabang ilmu antropologi dan sosiologi, yang seringkali dianggap sebagai ‘rumah’ bagi penelitian mengenai budaya. Metode yang biasanya dipakai berorientasi kualitatif dengan berfokus pada pengamatan mendalam semisal etnografi dan etnometodologi, menggunakan formulir observasi, wawancara, dan dokumen analisis dalam melakukan pengumpulan data.

Pendekatan interpretatif mendefinisikan budaya sebagai sesuatu yang dilakukan oleh organisasi. Menurutnya, budaya bersifat bawah-ke-atas (bottom-up), kompleks, dan fenomena yang baru muncul dari interaksi yang ada (emergent) atau lebih besar dari sekedar penjumlahan bagian-bagiannya (greater than the sum of its parts), tidak dapat dianalisis dengan cara dipecah/dibagi menjadi bagian/potongan kecil elemen penyusunnya, serta tidak dapat diukur dan direkayasa.

Karena itulah, menurut penganut paham ini, budaya tidak bisa dilatih atau ‘disuntikkan’ ke dalam kepala individu. Budaya adalah media dimana seseorang memahami identitas, nilai, keyakinan, dan perilaku.

Logika penganut interpretatif mendefinisikan keselamatan sebagai bentuk keahlian yang terkait dengan praktik organisasi, sehingga budaya keselamatan diartikan sebagai sebuah konsekuensi atau lebih tepatnya karakteristik yang emergent ketimbang sebuah penyebab. Budaya keselamatan dianggap terus menerus berubah dan disesuaikan dengan faktor, proses, tujuan organisasi, dan tekanan lingkungan yang memaksa adaptasi dan menghasilkan interpretasi serta pemaknaan terhadap bahaya dan risiko.

Pendekatan yang sangat sedikit dipakai oleh para peneliti dan praktisi ini juga memiliki kritik, karena dianggap tidak dapat menawarkan solusi praktis untuk meningkatkan budaya keselamatan.

Ketiga, bias ketika pengisian survei

Pengukuran budaya keselamatan yang umum dilakukan saat ini menggunakan pendekatan fungsionalis (pengisian kuisioner atau survei) dengan menanyakan persepsi, keyakinan, norma, dan praktik keselamatan di dalam organisasi.

Pendekatan pragmatis seperti ini, di satu sisi memudahkan analisis pengelolahan data, namun di sisi lain menimbulkan permasalahan. Diantara masalah itu contohnya validitas pertanyaan survei: apakah pertanyaan yang diajukan sudah menanyakan hal yang tepat atau dapat mengungkap hal yang perlu diketahui? Apakah responden memahami maksud pertanyaan dengan benar?

Perihal butir pertanyaan -biasanya ditulis dalam bentuk pernyataan positif- menggunakan skala Likert (memilih untuk setuju atau tidak setuju terhadap sebuah pernyataan dalam bentuk angka di rentang nilai yang telah ditentukan). Hal itu dapat membuat bias ketika pengisian.

Bisa jadi responden akan mengisi dengan angka yang tinggi karena khawatir akan mempengaruhi kelanjutan pekerjaan mereka; atau mereka isi dengan penggambaran kondisi ideal karena ada persepsi bahwa survei tersebut merupakan ujian/tes normatif, padahal yang sebetulnya diinginkan adalah pengisian yang dapat menggambarkan atau memotret kondisi faktual di lapangan ketika ada tekanan target pekerjaan, keterbatasan sumber daya, atau konflik kepentingan antara produksi vs keselamatan, sehingga informasi yang digali nantinya dapat lebih bermakna.

Dan karena pendekatan fungsionalis mempergunakan peringkat, tangga, atau rating klasifikasi budaya (dari buruk ke baik), tidak jarang organisasi -khususnya para pimpinan kerja- menginginkan hasil pengukuran yang tinggi, apalagi kalau angka akhir/peringkat budaya yang didapat dijadikan indikator baik-buruknya kinerja atau dapat mempengaruhi masa depan karir atasan, sehingga mereka akan melakukan apapun juga agar terlihat sukses di tim/organisasi yang mereka kelola.

Di lain pihak, ada juga para konsultan spesialis budaya keselamatan yang akan kecipratan untung jika perusahaan terus melanjutkan kontrak kerja sama terkait pengukuran dan intervensi budaya karena diinformasikan bahwa perjalanan budaya keselamatan (cultural journeys) organisasi mereka masih jauh dari selesai.

Keempat, para pendukung vs penolak konsep budaya keselamatan

Ketika dihadapkan pilihan untuk menerima atau menolak konsep budaya keselamatan, para akademisi dan praktisi menjawab dengan sangat beragam. Secara sederhana, penerimaan konsep budaya keselamatan dapat dibagi menjadi empat: menolak; bersikap terbuka atau menerima aspek praktis dengan syarat tertentu (open minded); bersikap netral atau menganggapnya sebagai obyek/studi terpisah yang layak diteliti; dan yang pragmatis mempromosikan tahapan kedewasaan (maturity) budaya keselamatan.

Yang menolak konsep budaya keselamatan misalnya sosiolog Andrew Hopkins dengan beberapa alasan: budaya adalah fenomena kelompok bukan individu; budaya organisasi dapat mengesampingkan (override) budaya nasional; budaya bersifat penggambaran (descriptive) bukan penjelasan (explanatory); budaya adalah produk dari pemimpin tertinggi organisasi; pandangan emergent dan manajerial terhadap budaya tidak dapat ditolak; terakhir, budaya keselamatan itu membingungkan dan harus ditinggalkan.

Silbey juga mengkritisi budaya keselamatan karena pandangan umum praktisi K3 melihat budaya sebagai penyebab perilaku pekerja dan sebagai sebuah bentukan organisasi yang dapat dimodifikasi/dibangun (engineered). Kedua hal itu menurutnya salah karena melihat budaya dengan berfokus pada individu bukan kelompok dan menggunakan pendekatan epistemologi reductionist (memecah konsep rumit semisal budaya menjadi bagian kecil kemudian mempelajari bagian-bagiannya untuk kemudian dimodifikasi, dikembangkan atau ditingkatkan), juga meremehkan aspek kekuasaan (power), ketidakseimbangan atau adanya perbedaan otoritas atasan-bawahan, kontroversi atau konflik yang terjadi di dalam organisasi, dst.

Peneliti yang bersikap netral terhadap ide budaya keselamatan contohnya yaitu Guldenmund. Ia menganggap budaya keselamatan sebagai sebuah obyek yang perlu diteliti lebih lanjut. Guldenmund mencoba mengkonsep dari sudut yang berbeda tanpa memihak perspektif fungsionalis maupun interpretatif, ia berpendapat bahwa pendekatan yang ada bersifat saling melengkapi dan bukan saling berlawanan. Lebih lanjut, Guldenmund mengeksplorasi potensi konsep budaya keselamatan dan mencoba menyempurnakan pemahaman dalam topik budaya keselamatan. Penelitian lain yang mengambil langkah sama misalnya Edwards dan Henriqson.

Pandangan ketiga, yang bersikap terbuka menganggap bahwa budaya keselamatan merupakan aspek penting dalam keselamatan kerja, namun tetap perlu diteliti lebih lanjut menggunakan pendekatan ilmu sosial. Peneliti yang memegang pendapat ini telah bergeser dari memahami budaya keselamatan secara sederhana dengan menghubungkan sisi antropho-sosiologis. Antonsen mengambil pendapat ini, karena ia menemukan hasil budaya keselamatan yang sudah bagus, tapi hal itu tidak berhasil memprediksi kejadian nearmiss bencana di offshore platform beberapa bulan setelah dilakukan survei budaya keselamatan.

Pandangan terakhir, didorong oleh industri yang mencoba mengembangkan tools, program, dan model untuk mengimplementasikan budaya keselamatan. Disokong oleh praktisi dan/atau peneliti semisal Fleming atau Hudson yang mengembangkan kategorisasi (maturity framing) budaya keselamatan Westrum. Adanya visualisasi konsep yang ditawarkan membuat pandangan ini cocok dengan praktik klasik audit K3.

Kelima, manfaat mengetahui tingkat budaya keselamatan

Apakah pengetahuan terhadap tingkat/skor budaya keselamatan sebuah organisasi memiliki asas kemanfaatan? Dapatkah informasi tersebut digunakan untuk memprediksi potensi kegagalan/kecelakaan, sehingga dapat diidentifikasi kelemahan dan langkah perbaikan sebelum kejadian sesungguhnya terjadi?

Stian Antonsen (2009) melakukan penelitian kualitatif dengan membandingkan data survei budaya dengan data investigasi dari instalasi migas lepas pantai (offshore) Snorre Alpha di Norwegia. Sebuah survei budaya keselamatan dilakukan di 2003 mempergunakan formulir kuisioner mandiri dengan 20 pertanyaan. Hasil survei budaya menunjukkan nilai budaya yang sangat positif. Jika mempergunakan kategorisasi tingkat budaya Westrum, maka Snorre Alpha masuk ke budaya keselamatan generatif, tingkat paling tinggi.

Namun di 2004, terjadi kejadian blow-out (pelepasan gas tak terkendali) saat pekerjaan persiapan sumur (slot recovery) untuk pengeboran. Lembaga keselamatan migas Norwegia -Petroleum Safety Authority (PSA)- mengganggap kejadian itu masuk ke kategori sangat serius karena terjadi akumulasi signifikan gas di bawah platform yang berpotensi terulangnya ledakan serupa anjungan Piper Alpha. Meski tidak ada korban jiwa, dari total 216 pekerja yang ada di anjungan, 181 pekerja dievakuasi ke platform terdekat menggunakan helikoter dan tersisa 35 pekerja esensial di platform untuk mematikan sumur. Kerugian aktual dari kejadian itu berupa terhentinya produksi sebesar 200,000 BOPD (barrel minyak per hari) selama beberapa bulan pasca kejadian.

Laporan investigasi resmi dari PSA mengidentifikasi 28 pelanggaran barrier keselamatan di aspek regulasi teknis, operasional, dan organisasi. Pelanggaran terparah terjadi pada tahap perencanaan dan operasional pekerjaan sumur.

Hasil yang relatif serupa ditemukan pada penelitian di Rumah Sakit (RS) ketika membandingkan data survei budaya keselamatan dengan tingkat infeksi (Meddings, 2016). Ditemukan bahwa skor budaya tidak terkait langsung dengan tingkat pencegahan kejadian infeksi. Bahkan RS dengan skor budaya keselamatan rendah memiliki memiliki tingkat pencegahan infeksi yang lebih baik.

Tidak adanya keselarasan antara hasil survei budaya dan laporan investigasi menunjukkan bahwa survei budaya keselamatan memiliki nilai prediktif yang minim terhadap potensi kegagalan organisasi. Hal itu memunculkan pertanyaan serius, apakah ada manfaat dari usaha besar yang telah dilakukan untuk mengetahui tingkat budaya keselamatan suatu organisasi?

 

---000---

Penyusun:

Syamsul Arifin, SKM. MKKK. Grad IOSH.

Praktisi K3 dan mahasiswa S3 manajemen UB

 

Referensi:

Guldenmund, F.W. 2000. The nature of safety culture: a review of theory and research. Jurnal Safety Science

Le Coze, Jean-Christophe. 2019. How safety culture can make us think. Jurnal Safety Science

Le Coze, Jean-Christophe. 2020. Safety science research: evolution, challenges and new directions. CRC Press

Halaj, Martin. 2017. How to measure the safety culture of organizations. CBU International Conference Proceedings

Dekker, Sidney. 2019. Foundations of safety science: a century of understanding accidents and disasters. CRC Press

Antonsen, Stian. 2009. Safety culture and the issue of power. Jurnal Safety Science

Antonsen, Stian. 2009. Safety Culture Assessment: A Mission Impossible? Jurnal Contingencies and Crisis Management

Silbey, Susan S.. 2009. Taming Prometheus: Talk About Safety and Culture. Annual Review of Sociology

Bye, Rolf Johan, Asbjørn Lein Aalberg, Jens Olgard Dalseth Røyrvik. 2020. What we talk about when we talk about HSE and culture - A mapping and analysis of the academic discourses. Jurnal Safety Science.

Artikel ini dimuat juga di Majalah Katiga edisi Desember 2022